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| Foro de debate | Núm. 25 - enero 2000 | ||
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El municipio y la nueva Ley del Agua
Lucia Casado Casado i Carlos Padrós
Reig
Profesores de Derecho Administrativo.
Universidad Autónoma de Barcelona
El municipio y la nueva Ley
catalana del agua
Lucía Casado Casado
y Carlos Padrós Reig.
Profesores de Derecho Administrativo,
Universitat Autònoma de Barcelona
Dos leyes sobre la gestión
y tributación del agua en Cataluña perfilan un nuevo modelo
de gestión basado en el tratamiento integral de este recurso. Entre
sus efectos positivos, destacan el favorecer el principio de subsidiariedad
mediante las Entidades Locales del Agua, y el tratamiento integral del
ciclo hidrológico gracias a la creación de la Agencia Catalana
del Agua, que unifica y aglutina todas las competencias de la Generalitat
de Catalunya en materia de gestión de aguas.
El agua es un tema de plena
actualidad, no sólo por el gran número de noticias que periódicamente
vemos en los diferentes medios de comunicación –sobre la situación
y evolución de la actual sequía, el estado actual de las
reservas hídricas, las polémicas sobre eventuales transvases,
los problemas de calidad y de contaminación persistentes, los caudales
ecológicos mínimos e, incluso, la creación del denominado
mercado del agua–, sino también a nivel normativo, por las iniciativas
que desde diferentes ámbitos se están llevando a cabo a favor
de una gestión más sostenible de este recurso natural. Evidentemente,
el agua es un tema candente, de innegable trascendencia económica,
social y territorial y, además, un recurso fundamental para el desarrollo
de cualquier sociedad.
Por estos motivos, desde
la Generalitat de Catalunya se tiene que intervenir en su ordenación
y así, efectivamente, se ha venido haciendo desde el año
1981, con la aprobación de la primera Ley en este ámbito
–Ley 5/1981, de 4 de junio, de despliegue legislativo en materia de evacuación
y tratamiento de aguas residuales– hasta el momento actual, a través
de la aprobación de numerosos instrumentos normativos y de la implantación
de un amplio abanico de técnicas de intervención administrativa,
cuya última finalidad es la protección de este recurso escaso,
pero a la vez esencial, para asegurar su integridad, la adecuada conservación
y la utilización racional. En definitiva, se trata, con esta ordenación,
de conciliar de manera ordenada las exigencias de desarrollo económico
con los imperativos de protección ambiental, tal y como impone la
propia Constitución española en el artículo 45.2.
Recientemente, el Parlamento
de Cataluña ha aprobado la Ley 6/1999, de 12 de julio, de ordenación,
gestión y tributación del agua, una ley que desde la óptica
de la sostenibilidad y dando cumplimiento al mandamiento constitucional
incorporado al artículo 45, plantea un nuevo modelo para la gestión
del agua en Cataluña. Sin embargo, no se trata de una novedad legislativa
aislada, sino que se enmarca en una reforma iniciada, en el ámbito
organizativo, el año pasado con la creación de la Agencia
Catalana del Agua, a través de la Ley 25/1998, de 31 de diciembre,
de medidas administrativas, fiscales y de adaptación al euro.
Asimismo, la Ley 6/1999
nace en un momento en que se está planteando, a diferentes escalas,
una reforma profunda de las bases sobre las que se tiene que articular
la planificación, la gestión y la utilización del
agua en los próximos años. Por una parte, en España
se está tramitando en las Cortes Generales el Proyecto de Ley de
modificación de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas , para
dar respuesta a diferentes problemas prácticos en la gestión
del agua en el país, tanto desde una perspectiva cuantitativa, debido
al progresivo incremento del consumo de este recurso, como cualitativa,
por la necesidad de profundizar y perfeccionar los mecanismos de protección
existentes. Por otra parte, en la Comunidad, se está discutiendo
la Propuesta de Directiva del Consejo presentada por la Comisión,
mediante la que se establece un marco comunitario de actuación en
el ámbito de la política de aguas .
El marco inspirador de la Ley
La Ley 6/1999, de 12 de julio,
de ordenación, gestión y tributación del agua nace
para dar una respuesta actual a la problemática de la gestión
del agua. Las profundas transformaciones experimentadas en los últimos
años por nuestra sociedad y la creciente concienciación hacia
los problemas ambientales, así como la constatación de la
insostenibilidad de determinados modelos de desarrollo y su afectación
sobre la calidad de los recursos hídricos, son el punto de partida
que ha propiciado la elaboración de una nueva legislación
del agua en Cataluña, a fin de situar la actual regulación
en un contexto más moderno, donde se hagan efectivos los nuevos
imperativos del desarrollo sostenible y se acentúe la perspectiva
ambiental.
Las principales características
que podemos destacar de esta nueva regulación del agua son dos.
En primer lugar, el establecimiento de las bases para un enfoque integrado
de la gestión del agua (abastecimiento y saneamiento) . En segundo
lugar, el diseño de una nueva organización administrativa
en materia de aguas. Por una parte, se ha creado la Agencia Catalana del
Agua (ACA), donde quedan unificadas y aglutinadas todas las competencias
de la Generalitat de Catalunya en materia de gestión del agua, dando
así respuesta al objetivo de tratamiento integral del ciclo hidráulico.
Por otra parte, haciendo efectivo el principio de subsidiariedad, se crean
las Entidades Locales del Agua (ELA) para la más eficiente administración
del recurso, acercando la gestión a los niveles más cercanos
al ciudadano.
Asimismo, esta Ley se dicta
al amparo de lo que disponen las recientes normativas comunitarias. En
efecto, de un análisis de la normativa comunitaria en materia de
aguas, y de forma patente, en la Propuesta de Directiva del Consejo por
la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito
de la política de aguas, se desprende la finalidad de realizar una
política integrada del agua, que comprenda todo el ciclo hidráulico.
Asimismo, también se recoge en la Comunidad el Distrito de Cuenca
Fluvial como unidad administrativa básica a los efectos de gestión
del agua, sobre la que tienen que adoptarse las medidas de coordinación,
supervisión y control destinadas a alcanzar los objetivos ambientales
de una protección y un uso sostenibles del agua. Finalmente, hay
que tener en cuenta que la Ley que comentamos da cumplimiento a las exigencias
del Real Decreto Ley 11/1995, de 28 de diciembre, que establece las normas
aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas y que traspone
la Directiva 91/271/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, sobre tratamiento
de aguas residuales urbanas.
El modelo diseñado para la gestión integrada del agua
La Ley 6/1999, de 12 de julio,
de ordenación, gestión y tributación del agua tiene
la virtualidad de establecer las bases para un nuevo modelo relacionado
con la gestión del ciclo de la agua en Cataluña, marcado
por un enfoque integral, diseñado sobre la base de la aplicación
de una serie de principios de carácter preventivo – muchos de ellos,
consolidados en la Comunidad Europea– que hagan posible el equilibrio entre
la protección ambiental de este recurso natural y el desarrollo
económico.
A partir de estas premisas,
el artículo primero configura como objeto de la ley «ordenar
las competencias de la Generalitat y las de los entes locales en materia
de aguas y obras hidráulicas, regular, en el ámbito de estas
competencias, la organización y el funcionamiento de las Administración
Hidráulica en Cataluña, mediante una actuación descentralizadora,
coordinadora e integradora que tiene que incluir la preservación,
la protección y la mejora del medio, y establecer un nuevo régimen
de planificación económico-financiero de ciclo hidrológico".
A fin de hacer efectivo
este objeto, la Ley se estructura en un Título Preliminar (artículos
1 a 5), donde se recogen los principios básicos que tienen que regir
la actuación de la Generalitat en materia de aguas, así como
las competencias, tanto de la Administración autonómica como
de la local en este ámbito y cinco Títulos. El Título
I (artículos 6 a 10) se dedica a la Administración hidráulica
local; el Título II (artículos 11 a 14), al abastecimiento
de agua de municipios; el Título III (artículos 15 a 24),
a los sistemas de saneamiento; el Título IV (artículos 25
a 36), a la planificación hidrológica; y el Título
V (artículos 37 a 55), al régimen económico-financero.
A continuación analizaremos las principales novedades que se desprenden
de esta regulación en relación con la gestión del
agua.
Los principios básicos
En su Título Preliminar,
la Ley que comentamos proclama los principios básicos que tienen
que regir la actuación de la Generalitat en el ejercicio de sus
competencias en materia de aguas. La Generalitat, que tiene que velar por
el uso sostenible, el ahorro, la reutilización, la optimización
y la eficiencia en la gestión de los cursos hídricos, ordenará
su actuación de acuerdo con una serie de principios de carácter
eminentemente productivo, entre los que podemos destacar la unidad de gestión,
el tratamiento integral de la economía del agua; la compatibilidad
de la gestión pública del agua con la ordenación del
territorio, la preservación, la protección, la mejora y la
restauración del medio y de los ecosistemas vinculados al medio
hídrico; la prevención de la contaminación, protección
y mejora de la calidad y saneamiento del agua; la promoción de las
actuaciones necesarias para paliar los déficits y los desequilibrios
hídricos; y el equilibrio en el desarrollo territorial y sectorial.
Estos principios, tal y
como establece el Preámbulo de la Ley, se fundamentan en la consagración
del agua como recurso natural escaso e indispensable para el desarrollo
armónico y sostenible de las actividades económicas, que
tiene que optimizarse y que requiere una gestión eficiente mediante
la introducción de técnicas de ahorro de agua y de fomento
de la reutilización planificada del recurso.
La intervención
necesaria de la Generalitat para garantizar el abastecimiento de los municipios
El Título II de la
Ley reconoce a la Generalitat como titular de las competencias de ordenación
del ciclo del agua, la intervención necesaria para garantizar el
abastecimiento de los municipios dentro de los límites y en los
términos establecidos por la planificación hidrológica.
A estos efectos, las redes básicas de abastecimiento, independientemente
de su régimen de titularidad y gestión, están sujetas
al control y supervisión de la Generalitat, quien, además
de ejercer las potestades establecidas por la legislación sectorial
de aguas, tiene atribuidas una serie de prerrogativas, entre las que podemos
destacar la adopción de medidas de sustitución de la totalidad
o de parte de los caudales circulantes en las redes básicas de abastecimiento
por otros de diferente origen o de otro punto de toma, respetando los derechos
de concesión y el marco de la planificación hidrológica;
y el establecimiento en situaciones de sequía extraordinaria o estados
de necesidad que requieran de manera urgente la disponibilidad de agua,
de medidas de carácter temporal para conseguir el equilibrio más
justo posible en la distribución de los recursos disponibles.
El sistema de saneamiento
como unidad básica para prestación del servicio integral
de tratamiento y evacuación de las aguas residuales
Otra de las novedades importantes
que aporta la Ley es la creación del sistema de saneamiento
como unidad básica para la prestación del servicio integral
de tratamiento y evacuación de las aguas residuales y el traslado
de su gestión a las Entidades Locales del Agua, que han asumido
el ejercicio de las competencias municipales de saneamiento, sin perjuicio
de la titularidad de las instalaciones .
En este nuevo modelo, corresponde
a las Entidades Locales del Agua el otorgamiento de las autorizaciones
de vertido, la inspección, sanción y el resarcimiento de
los eventuales sobrecostes de explotación en los sistemas públicos
de saneamiento de su ámbito. En cambio, la Agencia Catalana del
Agua mantiene, en relación con los sistemas públicos de saneamiento,
la alta inspección y la autorización del vertido de sistema
al medio receptor. Es importante destacar que la autorización de
un vertido al medio sólo exime de la conexión al sistema
público de saneamiento si éste no existe o bien si, aunque
exista, el organismo de cuenca lo autoriza porque es más beneficioso
para el medio.
Finalmente, hay que destacar
que la Ley establece un régimen sancionador específico en
relación con el sistema de saneamiento. Se establece, a dichos efectos,
un catálogo de infracciones leves, graves y muy graves, que podrán
sancionarse con multas de hasta 1.000.000 de pesetas, de entre 1.000.001
y 5.000.000 de pesetas, y de entre 5.000.001 y 25.000.000 de pesetas, respectivamente.
La imposición de las sanciones corresponde al presidente o presidenta
de la ELA gestora del sistema. Dichas sanciones se graduarán de
acuerdo con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción,
considerando los daños y perjuicios producidos, el riesgo objetivo
causado a los bienes o a las personas, la relevancia externa de la conducta
infractora, la existencia de intencionalidad y la reincidencia. Asimismo,
la imposición de las sanciones es independiente de la obligación
exigible en cualquier momento de reparar los daños y perjuicios
causados a la integridad y al funcionamiento del sistema.
La planificación
hidrológica
El carácter claramente
ambiental que inspira el nuevo modelo de intervención sobre el agua
en Cataluña se refleja de manera decidida en el Título IV
al establecerse el nuevo régimen de la planificación hidrológica,
basado en el Distrito de Cuenca Fluvial como unidad básica de gestión.
La planificación, como instrumento de naturaleza preventiva, tiene
un papel fundamental en el nuevo sistema de gestión integrada del
agua instaurado por la Ley que analizamos, para alcanzar unos objetivos
muy concretos: garantizar la suficiencia y uso sostenible del recurso,
economizar su utilización y asignarlo a los diferentes usos en función
de la disponibilidad y de la calidad requerida, prevenir el deterioro de
la calidad ecológica con un enfoque combinado del tratamiento de
la contaminación y recuperar las aguas contaminadas.
Integran la planificación
hidrológica del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña un
conjunto de planes y programas de base territorial y sectorial dirigidos
a alcanzar la disponibilidad y la calidad del recurso y la preservación
de los ecosistemas fluviales. Son los siguientes: el Plan de gestión
del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña; el Programa de medidas;
los programas de control; y los programas y los planes de gestión
específicos, para tratar aspectos individualizados de la gestión
del agua. La aprobación del Programa de medidas, de los programas
de control y de los planes y los programas de gestión específicos
corresponde al gobierno catalán, a propuesta de la ACA. Se prevé
también la participación de las Entidades Locales en la elaboración
de estos planes y programas por medio de su representación en los
órganos de decisión de la ACA y a través de la inclusión
de actuaciones y de obras que sean de su interés.
El nuevo canon del agua
Un último objetivo
que plantea la Ley 6/1999, de 12 de julio, para alcanzar un nuevo modelo
para la gestión del agua es la simplificación y la racionalización
de la tributación de la Generalitat sobre este recurso. A estos
efectos, se crea en el Título V el nuevo canon del agua como ingreso
específico del régimen económico-financiero de la
Agencia Catalana del Agua, un impuesto de naturaleza ecológica sobre
el uso real o potencial del agua y la carga contaminante vertida.
Este tributo, que sustituye
a los anteriores canon de infraestructura hidráulica, incremento
de tarifa y canon de saneamiento de la Generalitat, depende de la prevención
en origen de la contaminación y la recuperación y el mantenimiento
de los caudales ecológicos; de la consecución de los otros
objetivos de la planificación hidrológica, y particularmente
la dotación de los gastos de inversión y de explotación
de las infraestructuras previstas; y de los otros gastos que genera el
cumplimiento de las funciones que se atribuyen a la Agencia Catalana del
Agua.
Este canon, exigible a todos
los usuarios excepto a las entidades públicas en lo relativo a los
consumos realizados por operaciones de investigación o control y
de gestión y mejora del dominio público hidráulico,
por los servicios públicos de extinción de incendios o en
caso de catástrofe, en lo relativo a los usos correspondientes a
la utilización del agua para la alimentación de fuentes públicas,
limpieza de calles o riegos de parques y jardines y en lo relativo al consumo
de agua para uso agrícola cuando no haya contaminación, representa
una novedad importante en lo relativo a los usuarios domésticos.
Efectivamente, garantiza un nivel básico de consumo, equivalente
a 100 litros por persona y día, a un precio asequible, según
la cantidad de usuarios de cada vivienda. Así pues, en la aplicación
del impuesto a los usos domésticos se satisfacen las demandas sociales,
cerrando el denominado conflicto del agua.
La exacción del canon
del agua es compatible con la imposición de contribuciones especiales
y con la percepción de tasas, cuando sea procedente, por los entes
locales.
Nuevo modelo organizativo y creación de entes administrativos en materia de aguas
La Ley que analizamos deja
patente que las reformas encaminadas a conseguir un tratamiento integral
del ciclo hidráulico tienen que ir acompañadas también
de una reforma de las entidades administrativas que tienen competencias
en este sector. En cierta manera, se demuestra cómo la organización
administrativa que puede parecer un campo árido y nada atractivo
para el estudio, es en cambio fundamental para encarrilar el buen funcionamiento
de un nuevo marco de intervención pública en el sector del
agua.
Así, la Ley 6/1999,
de 12 julio, se caracteriza por introducir reformas importantes en la organización
administrativa de la ordenación y gestión del agua. Dichas
modificaciones responden a los principios de descentralización,
coordinación e integración, especialmente teniendo en cuenta
que hay al menos dos niveles administrativos que tienen competencias sobre
la materia, como son la propia Administración autonómica
y los entes locales. Por tanto, hay que garantizar un diseño administrativo
que combine los criterios de gestión integrada y de descentralización
en la gestión.
Se ha demostrado también
cómo las estructuras administrativas existentes, es decir, la Junta
de Saneamiento y la Junta de Aguas, ofrecen una intervención únicamente
parcial y a veces no coordinada del ciclo hidrológico y por tanto
no responde al objetivo de gestión integral del ciclo del agua.
Esta situación se ve incluso agravada por la doble dependencia de
estas Juntas: la de Saneamiento del Departamento de Medio Ambiente y la
de Aguas del Departamento de Política Territorial. Por estos dos
motivos aparecen dos nuevas entidades administrativas: la Agencia Catalana
del Agua y las Entidades Locales del Agua.
La Agencia Catalana del
Agua
La Agencia Catalana del
Agua es la autoridad que ejerce las competencias de la Generalitat en materia
de aguas. La Agencia ha sido objeto de un tratamiento específico
mediante la aprobación de la Ley 25/1998, de 31 de diciembre, y
el Decreto de Presidencia 125/1999, de 4 de mayo, que aprueba su Estatuto.
La Agencia se convierte,
pues, en la Administración hidráulica única en el
territorio catalán, constituida como una entidad de Derecho público
y responsable en materia de aguas en el ámbito de las competencias
de la Ley 25/1998 y regulada por sus Estatutos y por la Ley 4/1985 del
Estatuto de la empresa pública catalana. De esta manera, la ACA,
adscrita al Departamento de Medio Ambiente agrupa las funciones, hasta
ahora ejercidas por la Junta de Aguas, la Junta de Saneamiento y la Dirección
General de Política Hidráulica, consiguiendo así la
unificación de la gestión del ciclo del agua. También
es destacable que junto a este cambio de gestión se produce lo que
podríamos denominar ambientalización de la materia ya que
la gestión se pasa al Departamento de Medio Ambiente, dada la imprescindible
relación existente entre el agua como recurso natural y el medio
ambiente.
Los órganos de la
ACA son: el Consejo de Dirección, el Consejo de Administración
y el Consejo para el Uso Sostenible del Agua. El Consejo de Dirección
está integrado por representantes de los 6 Departamentos implicados
(Medio Ambiente, Agricultura, Industria, Política Territorial, Sanidad
y Gobernación). Tanto el Consejo de Administración como el
Consejo para el Uso Sostenible cuentan con representación de los
entes locales (4 en el primer caso y 8 en el segundo).
El fundamento de la creación
de la ACA es la necesidad de coordinación de los esfuerzos administrativos
de los diversos entes administrativos de cuenca y de las entidades locales,
coordinación que viene impuesta por la lógica del sistema
y por la propia normativa comunitaria. Constatado el hecho de que la política
del agua presenta una concurrencia de Administraciones sobre una misma
esfera de actividad, las relaciones entre ellas tienen que poder reconducirse
de alguna manera. La coordinación, a diferencia de la cooperación,
implica una potestad de dirección y un carácter obligatorio.
De esta manera pueden plantearse los límites de la facultad de coordinación
con el principio de autonomía local. Se intenta evitar este conflicto
con la participación de las mismas entidades locales en el órgano
de coordinación, es decir, en la Agencia. Así, la estructura
administrativa de la Generalitat no es un cuerpo alieno a los propios municipios,
ya que éstos participan en la misma actividad de coordinación.
Finalmente, es justo decir
que el Ente de Abastecimiento de Agua creado por la Ley 4/1990, de ordenación
del abastecimiento del agua al área de Barcelona, se adscribe al
Departamento de Medio Ambiente al igual que la Agencia y que ésta
asume parte de sus competencias (planificación, asignación
de recursos y relación con los entes locales).
Las Entidades Locales
del Agua
Los entes locales ostentan
también competencias en materia de aguas y, por lo tanto, tienen
que estar presentes dentro del organigrama administrativo en esta materia.
Así, el artículo 4 de la Ley 6/1999 establece que corresponde
a los entes locales:
• el abastecimiento de agua
potable
• el alcantarillado y el
tratamiento de aguas residuales
• el control sanitario de
las aguas residuales
• el ejercicio de funciones
que esta Ley establezca
Para el cumplimiento de
estas competencias se crean las Entidades Locales del Agua que pueden ser
de carácter básico y de carácter cualificado. Las
primeras son entes territoriales que agrupan a uno o varios entes locales
para gestionar los sistemas de saneamiento, de abastecimiento en alta y
de suministro en baja para los municipios que las integran. Son entidades
con personalidad jurídica propia y capacidad para gestionar la prestación
de los servicios relacionados.
El modelo no determina el
número de ELA que existirán en el conjunto del territorio.
Dependerá de las capacidades de cada uno de los entes locales y
de la integración o no en una agrupación de municipios. La
determinación del ámbito geográfico de cada ELA dependerá
de la voluntad de los municipios. Por eso existe un registro gestionado
por el ACA donde se tiene que comunicar la constitución y las modificaciones
de estos entes administrativos. Ahora bien, una vez constituidas, los municipios
que las integren deben atribuir de forma obligatoria el ejercicio de sus
competencias, o parte de éstas, a la nueva entidad. No se trata,
pues, de una administración voluntaria o simplemente consorciada.
Por el contrario, estamos ante un verdadero ente administrativo de carácter
territorial y a la vez funcional, con competencias propias y delegadas
o asignadas por la Agencia Catalana del Agua.
Respecto a la voluntariedad
de integrar una ELA, es justo decir que los criterios que tienen que presidir
su constitución tienen que ser los relativos a aspectos como la
demografía, la geografía, la economía, etc. No es
pues aceptable la integración de los municipios en una u otra entidad
dependiente de otros criterios. La debilidad de la Generalitat se encuentra
precisamente en la falta de potestad para ejercer un control efectivo sobre
los criterios de integración de las ELA. La única disposición
que permite una cierta racionalización del sistema es la Disposición
Adicional Primera cuando establece que corresponde a la Agencia Catalana
del Agua, la emisión de un informe preceptivo sobre los expedientes
de constitución de una ELA.
Dentro de este modelo corresponde
a las ELA básicas:
• colaborar en la gestión
de las instalaciones que integran las redes básicas de abastecimiento
• gestión del sistema
de saneamiento de aguas residuales, incluso el otorgamiento de autorizaciones
de vertidos a este sistema (no en cambio al medio)
Los municipios retienen
en cualquier caso la potestad de ordenar el suministro municipal.
El artículo 25.2 de la LBRL reconoce a los municipios competencias
en materia de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. Esta atribución
ha sido en cierta manera modificada por el Real Decreto Ley 11/1995 que
implica una supramunicipalización del tratamiento de aguas residuales.
Por lo tanto, todas las facultades relacionadas con el ciclo del agua,
excepto el alcantarillado pueden ser asumidas por entidades diferentes
a los municipios. En otras palabras, los entes locales no desaparecen como
nivel administrativo competente, ya que las ELA deben existir obligatoriamente
pero sólo en lo relativo al tratamiento de aguas urbanas residuales
o para otras competencias que se le asignen voluntariamente tanto por parte
de los entes integrantes como por parte de la Administración autonómica.
Respecto a las Entidades
Locales del Agua cualificadas, hay que decir que se diferencian de las
básicas en dos sentidos. En primer lugar, se trata de un ente supramunicipal
(con el que se permite la participación de las comarcas) o de agrupación
de entes locales, cuyo ámbito territorial está definido por
la planificación hidrológica. El ámbito territorial,
pues, no es flexible por las ELA básicas sino que viene determinado
por la actividad de planificación. En segundo lugar, son entidades
adecuadas para la gestión integrada del agua en una cuenca fluvial
o una parte de dicha (aunque dicha adecuación no implica necesariamente
la gestión efectiva de todos los servicios comprendidos en dicha
cuenca). No se trata de una entidad de gestión de los servicios
del agua sino de una entidad de planificación. Tal y como se deduce
de las discusiones parlamentarias en la tramitación de la Ley, «la
(ELA) básica es refiere más a una mancomunidad de municipios
que gestionan conjuntamente unos servicios, y la cualificada implica un
concepto más amplio, que lleva implícito un elemento de planificación.
Podríamos decir, con matices, que se trata de las comarcas hidrológicas»
.
Dichas agrupaciones municipales
constituidas por personas jurídicas plenas responden, en parte,
a la constatación de la falta de capacidad de algunos municipios
para llevar a cabo la gestión compleja del agua en todas sus fases.
Es preciso recordar que Cataluña padece el conocido minifundismo
municipal y que muchos municipios pequeños tienen dificultades para
cumplir las competencias obligatorias de la LBRL. Además, la reformulación
de la competencia que hasta ahora se consideraba municipal, como es el
saneamiento, viene dada por la aprobación del Real Decreto Ley 11/1995,
de 28 de diciembre, que traspone la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de
21 de mayo, sobre el tratamiento de las aguas urbanas residuales. La Directiva
y la norma básica del Estado modifican el criterio de cálculo
basado en habitantes/municipio por el habitantes/equivalentes, lo que de
rebote supone la modificación del artículo 26 de la LBRL
al encargar a las Comunidades Autónomas la delimitación de
las aglomeraciones urbanas. Esto supone la reubicación de una competencia
municipal en un nivel supramunicipal que en la mayoría de los casos
se deberá institucionalizar y que en Cataluña se concreta
en la creación de las ELA.
La Directiva respeta el
principio de autonomía institucional de los Estados Miembros confiando
la organización administrativa que debe desplegar las previsiones
de la norma comunitaria a la normativa interna: no se prejuzga, pues, el
tipo de organización supramunicipal que se escoja, sino que sólo
se exige que sea representativo de los municipios. Así, se podrían
adoptar fórmulas organizativas como los consorcios, las mancomunidades,
o bien la creación de un ente local ad hoc, como finalmente se ha
realizado. La opción elegida posee un claro apoyo estatutario, ya
que el artículo 5.2 del Estatut de Autonomia de Catalunya prevé
que la Generalitat podrá crear agrupaciones territoriales de municipios
de carácter funcional y fines específicos.
Nuevamente, podemos plantear
la compatibilidad de dicho sistema con la autonomía local. Es justo
decir que se trata de un sistema obligatorio, donde los entes locales forzosamente
deben atribuir competencias propias a las ELA. A pesar de esto, se puede
considerar dicha atribución beneficiosa para los municipios desde
varios puntos de vista. En primer lugar, se trata de una actividad de coordinación
de la gestión integrada del agua y por lo tanto, la Administración
autonómica está legitimada para imponer un modelo organizativo.
En segundo lugar, el artículo 18 de la Ley obliga a la Agencia Catalana
a atribuir recursos a las ELA para que puedan prestar eficientemente los
servicios de saneamiento. La atribución de competencia de forma
obligatoria va acompañada en este caso de la obligación de
financiación, lo que no siempre sucede en materia local.
Finalmente, también
podemos decir que el modelo organizativo de las ELA tiene como gran virtud
que todos los niveles de Administración ceden algún aspecto.
Así, no se trata de una simple imposición organizativa a
los municipios sino de un verdadero nuevo diseño de política
integrada de gestión donde cada nivel aporta o competencias o financiación
o ambos aspectos. Por lo tanto no hay perdedores ni ganadores sino un saldo
organizativo positivo.
La gran potencialidad de
las ELA se encuentra precisamente en la posibilidad de ampliar su ámbito
de atribuciones. Se puede concentrar en estos entes tanto las competencias
que, de acuerdo con la LBRL son de titularidad municipal o forman parte
del círculo de intereses del municipio, pero que a fin de alcanzar
una gestión integrada del agua deben resituarse en un nivel supramunicipal,
como las competencias propias de la Generalitat que ésta pueda atribuir
para obtener una política coherente e integrada en materia de aguas.
Según previsión
de la misma Ley (Disposición Adicional Décima), la Entidad
Metropolitana de Servicios Hidráulicos y Tratamiento de Residuos
tiene la condición de ELA básica para el suministro de agua
en baja y para el saneamiento. Los otros entes locales, incluidos los consorcios,
que tengan reconocido el carácter de Administración en lo
concerniente al saneamiento de aguas deben adaptarse a las disposiciones
de la Ley en el plazo de 6 meses (por ejemplo, el Consorcio de la Costa
Brava o el Consejo Comarcal del Maresme).
También se debe prestar
atención a la regulación del Distrito de Cuenca, definida
como la zona administrativa o unidad de gestión que agrupa una o
más cuencas entendidas como la zona de escorrentía superficial
y las aguas subterráneas. Es el ámbito territorial donde
pueden intervenir los entes administrativos nuevos, dependiendo precisamente
del territorio que esté comprendido dentro de un Distrito.
Por Reglamento se determinarán
los límites geográficos de las cuencas y subcuencas. Nada
no impide que el órgano administrativo encargado de llevar a cabo
las actuaciones de una subcuenca sea una ELA.
Valoración final
El análisis de la
Ley 6/1999, de 12 de julio, supone un avance significativo para la gestión
del agua en Cataluña. Dicha Ley aporta algunas novedades importantes.
En primer lugar, uno de los aspectos más relevantes es el tratamiento
integral que se da al agua, en la línea de las nuevas tendencias
comunitarias.
En segundo lugar,
la creación de la Agencia Catalana del Aguan también supone
un importante paso hacia delante, tanto para la unificación de las
competencias sobre el ciclo del agua, anteriormente dispersas en la Junta
de Aguas y la Junta de Saneamiento, como para su dependencia del Departamento
con competencias en el medio ambiente. Sin embargo, no podemos olvidar
la existencia en Cataluña de cuencas intercomunitarias (Ebro, Garona
y Júcar) y el encabalgamiento de competencias que se puede producir
en dichas cuencas que quedan afectadas por la legislación
estatal.
En tercer lugar, se puede
valorar positivamente la creación de la nueva figura de las ELA,
que representan una innovadora estructura sobre el territorio, favorecen
el principio de subsidiariedad y suponen la devolución de competencias
de saneamiento y de abastecimiento a los entes locales.
Finalmente, se puede considerar
que estamos ante una buena Ley que posibilita nuevas perspectivas para
una gestión sostenible de un recurso natural escaso, pero de un
innegable valor económico y social. Por eso, será necesario
que sus prescripciones se hagan efectivas y esto requerirá disponer
de una financiación suficiente.
Referencias
1 Boletín Oficial
de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, VI Legislatura, Serie
A, núm. 171-1, de 24 de mayo de 1999.
2 COM (97) 49 final, de
26 de febrero de 1997, 97/0067 (SYN). Véase también la Propuesta
modificada de la Directiva del Consejo, COM (97) 614 final, de 26 de noviembre
de 1997, 97/0067 (SYN); y COM (1998) 76 final, de 17 de febrero de 1998,
97/0067 (SYN).
3 El artículo 2 de
la Ley define la gestión integrada del agua como «el abastecimiento
en alta, el suministro domiciliario o en baja, el saneamiento de las aguas
residuales, tanto en alta como en baja, y el retorno del agua al medio".
4 El sistema público
de saneamiento de aguas residuales se define en el artículo 2 de
la Ley como «el conjunto de bienes de dominio público interrelacionados
en un todo orgánico, compuesto por una o más redes locales
de alcantarillado, colectores, estaciones de bombeo, emisores submarinos,
estación depuradora de aguas residuales y otras instalaciones de
saneamiento asociadas, con el objeto de recoger, conducir hasta la estación
y sanear, de manera integrada, las aguas residuales generadas en uno o
más municipios".
5 Mientras las Entidades
Locales del Agua no asuman la gestión del sistema de saneamiento,
las instalaciones que forman parte de ellas son gestionadas por la Administración
competente.
6 Diario de Sesiones del
Parlamento de Cataluña. Serie P – núm. 123 de 1 de julio
de 1999, página 8.438
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